Canone passi carrabili, Iannarilli scrive a Pompeo e al consiglio provinciale

“Le voci e le notizie che si sono rincorse sugli organi di stampa nei primi mesi di lavoro delle SS.VV. hanno riguardato, spesso, la volontà di richiedere ai cittadini interessati il pagamento del canone per i passi carrabili a decorrere dall’anno 2010.
Tali indiscrezioni si sono concretizzate in un articolo di stampa, redatto sulla scorta di una intervista rilasciata dall’attuale Presidente, nel quale si afferma: “il canone cosiddetto dei passi carrabili non è stato mai abolito ma sospeso”. Da ciò deriverebbe un obbligo per l’amministrazione di mettere a ruolo gli ultimi cinque anni per evitare la prescrizione. Si tratta di una affermazione errata, poiché il canone dei passi carrabili, era stato posto in esenzione e questo risulta dal regolamento attualmente in vigore e pubblicato sul sito dell’Ente. Le dichiarazioni apprese dalla stampa devono essere frutto di un abbaglio dei sensi o di uno scarso approfondimento della materia da parte di chi doveva esaminare la questione perché non corrisponde al vero quanto affermato e non dà ai cittadini un quadro reale di ciò che è accaduto. La vicenda mi chiama in causa perché la esenzione del canone per i passi carrabili civile abitazione e fondi agricoli è stata una scelta ponderata e corretta della Amministrazione da me guidata. In qualità di Presidente dell’Ente non ho sospeso il canone, se non per pochi mesi, ma ho, al contrario, modificato il regolamento, avvalendomi della facoltà concessa dalle norme, che tratteggerò di seguito, di esentare dal pagamento determinate categorie. In particolare sono stati esentati al 100% gli accessi alle abitazioni private ed ai fondi agricoli.
Questa scelta tecnica, legittima e corretta, non può, per nessuna via, consentire oggi il recupero di somme che negli ultimi anni non erano in nessun modo dovute dai cittadini.
Per poter riscuotere i canoni deve essere modificato il regolamento in maniera tecnicamente corretta e, ovviamente, questo produrrà i suoi effetti solo per il futuro.
La scelta dovrà essere effettuata dalla presente amministrazione che dovrà assumerne le responsabilità politiche ed amministrative. Desidero prima di tutto che tali concetti siano chiari a chi mi legge ed ai cittadini della Provincia di Frosinone e che si evitino confusioni o false informazioni. Tanto anche perché le dichiarazioni rilasciate a più riprese alla stampa e riportate sui social network appaiono un tentativo di addossare ad altri responsabilità proprie, confidando sulla mancata conoscenza degli eventi da parte degli amministrati. Non avete certamente necessità che io ripercorra le vicende giuridiche che hanno condotto alla introduzione del canone ma, per esigenza espositiva, mi limiterò a ricordare che l’art. 63 del D. Lgs. 446 del 1997, introducendo la concessione per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche, ha dato luogo ad una entrata patrimoniale (Cosap) con applicazione a carattere alternativo rispetto alla tassa (Tosap).
Il presupposto del canone è la sottrazione delle aree e degli spazi pubblici all’uso indiscriminato della collettività per il vantaggio specifico di singoli soggetti, e nella occupazione di aree private soggette a servitù di pubblico passaggio. Per questa entrata patrimoniale i criteri di determinazione della tariffa sono demandati all’ente locale pur restando, però, fermi alcuni punti fondamentali quali presupposti inderogabili fissati dal legislatore nazionale.
Sono essenziali per determinare il canone i criteri indicati dall’art. 63 del D. lgs. 446/1997 che pare opportuno, di seguito, trascrivere per quanto qui di interesse:
comma 2: Il regolamento è informato ai seguenti criteri:
…; classificazione in categorie di importanza delle strade, aree e spazi pubblici;
indicazione analitica della tariffa determinata sulla base della classificazione di cui alla lett. b), dell’entità dell’occupazione, espressa in metri quadrati o lineari, del valore economico della disponibilità dell’area nonché del sacrificio imposto alla collettività, con previsione di coefficienti moltiplicatori per specifiche attività esercitate dai titolari delle concessioni anche in relazione alle modalità dell’occupazione.
Inoltre, come ovviamente sapete, i canoni dovuti per i centri abitati dei comuni con oltre 10.000 abitanti sono di pertinenza dei Comuni medesimi mentre restano alla Provincia i canoni per i Comuni minori.
La Provincia ebbe a sostituite la Tosap con il Cosap nel 1999 e nel 2001 venne adottato il regolamento. Quando, durante la mia Presidenza, ho avuto modo di analizzare questo ultimo atto ho potuto verificare che esso presentava molte criticità e che la materia veniva applicata con discrezionalità e disordine, sia tecnico che amministrativo.
Intanto potrete riscontrare che, per la formulazione della tariffa, le strade sono classificate in relazione al Comune che attraversano (se ubicate nei Comuni con popolazione oltre i 5000 abitanti sono classificate di categoria A; se ubicate nei Comuni con popolazione fino a 5000 abitanti sono classificate di categoria B).
Però, nonostante tale classificazione, i valori della tariffa base sono identici per entrambe le categorie di strade (vedasi art. 21 reg.) così come lo è il coefficiente moltiplicatore individuato dall’art. 24. Inoltre proprio per la natura di tale classificazione le strade avrebbero dovuto essere individuate mediante la progressiva chilometrica che indicasse l’inizio dei centri urbani e con l’indicazione dei Comuni con più di 5.000 abitanti. Ecco, quindi, che il regolamento non rispetta l’art. 63 del D. lgs. 446/97 e, così come formulato, è un atto privo di senso che non ha motivo di esistere perché, ad esempio, una occupazione di suolo pubblico nel comune di Cassino sconta lo stesso canone rispetto ad una occupazione nel Comune di Collepardo.
Inoltre fino al 2009, in relazione ai passi carrabili, vigeva una totale confusione ed una estesa illegittimità nelle modalità di determinazione ed applicazione del canone. La stessa situazione si era creata anche per la gestione della pubblicità, delle conseguenti sanzioni e delle corrispondenti procedure da osservare. Tra l’altro un rilevante numero di passi carrabili per i quali veniva richiesto il canone non godeva di un provvedimento concessorio, né erano noti i criteri che avevano condotto alla determinazione dei valori economici. Comprendo che vi può essere confusione, anche negli addetti ai lavori, tra il concetto tecnico di passo carrabile in generale ed il tipo di passo carrabile che, invece, è e deve essere assoggettato a concessione. Da un punto di vista normativo il passo carrabile è: “la zona per l’accesso dei veicoli alle proprietà laterali” come da sempre previsto dall’art. 2 del D.P.R. n. 956 del 1958 (Approvazione delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale), o, ancor meglio: l’accesso ad un’area laterale idonea allo stanziamento di uno o più veicoli” che è la definizione del codice della strada (D. LGS. 30 aprile 1992, n. 285 – Nuovo codice della strada).
Da tale chiara definizione emerge che sono passi carrabili soggetti a canone solo quelli per cui vi è l’occupazione di suolo pubblico e non tutti i passi come invece prevedeva il regolamento Provinciale prima dell’intervento della mia amministrazione
E’ pacifico che l’arresto giurisprudenziale che ha chiarito il punto è la sentenza di Cassazione 16773 del 2007 in cui è insegnato che NON deve essere sottoposto a canone il passo che manchi di qualsiasi opera o manufatto realizzato su suolo pubblico, nè presenta interruzioni su marciapiede nè modifiche del piano stradale. Dunque NON va pagato nulla dove manchi un’occupazione visibile del suolo pubblico che permetta al proprietario dell’accesso una posizione ed un uso diverso da quello di cui può fruire tutta la collettività. Con l’aggiunta che, diversamente opinando, l’accesso alla proprietà privata, diritto primario esercitabile a prescindere da concessioni amministrative, risulterebbe vessato mediante assoggettamento ad un onere indebito. Oltre a pronunce giurisprudenziali -sia di merito che di legittimità- che confortano la posizione, è il dato normativo a testimoniare per la inconfutabile correttezza delle scelte operate. Il D. Lgs. 507 del 1993 regolante la Tosap, all’art. 44, prevede che:
comma 4: Sono considerati passi carrabili quei manufatti costituiti generalmente da listoni di pietra od altro materiale o da appositi intervalli lasciati nei marciapiedi o, comunque, da una modifica del piano stradale intesa a facilitare l’accesso dei veicoli alla proprietà privata. Comma 7. [La tassa non è dovuta per i semplici accessi, carrabili o pedonali, quando siano posti a filo con il manto stradale e, in ogni caso, quando manchi un’opera visibile che renda concreta l’occupazione e certa la superficie sottratta all’uso pubblico.]
Comma 8. I comuni e le province, su espressa richiesta dei proprietari degli accessi di cui al comma 7 e tenuto conto delle esigenze di viabilità, possono, previo rilascio di apposito cartello segnaletico, vietare la sosta indiscriminata sull’area antistante gli accessi medesimi. Il divieto di utilizzazione di detta area da parte della collettività, non può comunque estendersi oltre la superficie di dieci metri quadrati e non consente alcuna opera né l’esercizio di particolari attività da parte del proprietario dell’accesso. La tassa va determinata con tariffa ordinaria, ridotta fino al 10 per cento.
Il comma 7 della norma citata, che sarebbe stato risolutivo per il caso che ci occupa, è stato abrogato dalla L. 549 del 1995, ma è fondamentale osservare come la stessa Legge eseguì tale abrogazione solo perché al comma 63 dell’art. 3 essa prevede tuttora la possibilità (si badi bene) di “stabilire la non applicazione della tassa sui passi carrabili” ed una serie di altre esenzioni.
Si tratta di una evidente scelta voluta dal legislatore, e desumibile dai lavori preparatori della legge, perché si è inteso consentire agli enti locali di decidere se esentare gli accessi di ogni tipo e non solo quelli senza opere esteriori sull’evidente presupposto che il canone (o la tassa) concernono l’accesso alla proprietà privata.
Dunque la norma in commento, innovando la materia, ha consentito di esentare dal canone non solo gli accessi a raso ma tutti gli accessi indiscriminatamente.
Se si volessero rinvenire ulteriori conferme alla possibilità di esentare gli accessi a raso, quelli senza esteriorità e senza zona di parcheggio esclusiva, allora non si deve fare altro che leggere il DPR 495 del 1992 – Regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada che, all’art. 46, comma 3, recita: “ Nel caso in cui i passi carrabili, come definiti dall’ articolo 3, comma 1, punto 37), del codice, rientrino nella definizione dell’ articolo 44, comma 4, del decreto legislativo 15 novembre 1993, n. 507, nella zona antistante gli stessi vige il divieto di sosta, segnalato con l’apposito segnale di cui alla figura II.78. In caso contrario, il divieto di sosta nella zona antistante il passo medesimo ed il posizionamento del relativo segnale, sono subordinati alla richiesta di occupazione del suolo pubblico che, altrimenti, sarebbe destinato alla sosta dei veicoli, in conformità a quanto previsto dall’ articolo 44, comma 8, del citato decreto legislativo n. 507 del 1993”. In buona sostanza e per comodità di esposizione, a ragione della modifica del regolamento effettuata, sulla scorta del quadro normativo e regolamentare, con deliberazione n. 2 del 18 luglio 2011, attualmente nella nostra Provincia NON sono soggetti a canone i passi carrabili per le civili abitazioni e fondi agricoli (oltre ad altre categorie di esenzione al 100%) (cfr. art. 27 del regolamento).
Si tratta di una agevolazione che richiede l’atto di concessione amministrativa ma il canone, al contrario, è ridotto del 100%. Se dunque si uniscono i concetti sin qui espressi e, cioè, che il COSAP può prevedere esenzioni, in particolare per i passi carrabili, non può che emergere la piena legittimità delle modifiche al regolamento che, ribadisco, dopo l’intervento eseguito con la deliberazione del Consiglio nel 2011, prevede l’agevolazione del canone per i passi privati e per l’agricoltura nella misura del 100%. Questa disciplina è corretta sia da un punto di vista tecnico che giuridico.
Il percorso descritto venne compiuto per l’inderogabile esigenza di rispettare il principio di uguaglianza di tutti gli interessati e di eliminare discriminazioni irragionevoli insieme alla necessità di predeterminare criteri tecnici che trovassero fondamento nella legge. Questa necessità portò a sospendere nel 2010 il pagamento per i passi carrabili assegnando al dirigente del Settore finanziario l’obiettivo di verifica della validità e coerenza del regolamento.
La sospensione del pagamento per l’anno 2010 venne intesa in sede consiliare come esenzione totale per l’intero anno solare. Nel 2011 l’obiettivo assegnato al Dirigente non era stato raggiunto, per cui il Consiglio Provinciale, con la già citata deliberazione, ha inserito nel regolamento Cosap le agevolazioni pari al 100% per i passi carrabili di accesso alle abitazioni ed ai fondi agricoli. La scelta operata venne eseguita nel rispetto delle leggi regolanti la materia ma ancor più per rispetto dei diritti dei cittadini ad essere amministrati secondo i principi di una gestione corretta e trasparente senza abusare della buona fede di terzi.
Per quale motivo, dunque, i cittadini della Provincia di Frosinone debbano ricevere la notizia fuorviante ed errata secondo la quale sarebbe un obbligo quello di reintrodurre il canone per i passi carrabili agricoli e di civile abitazione, con effetto retroattivo, davvero non è dato comprendere se non riportando ciò a vili interessi di bottega.
Vi invito a concentrare la vostra attenzione sul fatto che il canone non è stato sospeso ma è stato esentato perché la norma regolamentare ha previsto una agevolazione al 100%.
Vi invito, altresì, a tenere ben presente il principio di irretroattività dei provvedimenti amministrativi nonché il principio di affidamento su una norma regolamentare che ancora oggi campeggia sul sito dell’ente. Si tratta di principi generali del nostro ordinamento che impediscono nella maniera più categorica di poter richiedere, in modo retroattivo, gli importi che sono stati oggetto di agevolazioni per mezzo di un provvedimento pienamente legittimo. E’ contrario a legge che, con provvedimenti atipici, non previsti dalla legge vigente, si pongano in essere percorsi tesi ad aggirare il dettato normativo e regolamentare.
La irretroattività è espressione del principio di legalità e di certezza dei rapporti giuridici ed impedisce alla PA di incidere con effetto ex ante sulle situazioni soggettive del privato.
I provvedimenti amministrativi ed i regolamenti possono avere efficacia retroattiva solo in presenza di una norma di legge che lo consenta.
Ad oggi, per il COSAP, alcuna norma lo consente.
La modalità operativa che l’Ente sta attuando collide in modo inesorabile con i principi fondamentali dell’ordinamento e con quelli regolanti la materia e si rivela forma surrettizia per modificare retroattivamente posizioni giuridiche già consolidate.
Questo non solo mancando gravemente nei confronti della collettività ma anche con totale disinteresse delle difficoltà che ogni singolo dovrà affrontare per tutelare in sede giudiziaria il suo diritto e con conseguente rischio di creazione di un filone di cause in cui l’ente non potrà vedersi vittorioso.
Analizzando, infatti, gli atti dell’Ente ho potuto, ancora, verificare che le decisioni e le procedure intraprese, dopo la fine della mia amministrazione, sono ancora più tortuose ed errate tanto da creare una situazione, sulla vicenda che qui ci occupa, ancor più complicata di quella che avevo tentato di risolvere.
Ho verificato che il commissario Patrizi, nella deliberazione riguardante l’approvazione del Bilancio 2013 (Deliberazione con poteri del Consiglio n. 31 del 15.11.2013) ha eliminato le agevolazioni introdotte dalla Amministrazione che presiedevo nel 2011, ritenendo necessario porre nel nulla quanto l’Organo consiliare aveva stabilito.
Quindi, senza capire il problema, approfondire la materia, dare un significato logico alla classificazione in due categorie delle strade ed aree pubbliche, senza riesaminare non l’elenco delle strade in conseguenza delle innumerevoli variazioni intervenute nel tempo, ne eliminare le disposizioni che risultano proprie della TOSAP e non del COSAP, ha fatto rivivere, nella sua interezza, lo stato di illegittimità in cui tale Regolamento si trovava.
Infatti, si possono esentare i passi carrabili o si possono far pagare le concessioni. Ma è presupposto essenziale che nel regolamento venga chiarito che i passi senza opere e senza occupazione di suolo pubblico NON devono pagare il canone.
L’operazione di cancellazione delle agevolazioni senza la revisione del regolamento, quindi, lo riconduce allo stato di illegittimità in cui si trovava prima del mio intervento.
Ancor più mi lascia perplesso la decisione che, malgrado ciò, il regolamento, che si può scaricare dal sito dell’ente, non tiene conto, ancora oggi, a distanza di due anni dalla “riforma commissariale”, di questa modifica (ammesso che essa sia valida ed eseguita).
Non pago della confusione ingenerata il Commissario ha poi disposto, nuovamente, la sospensione del canone per la annualità 2013 ad una sola settimana dalla decisione di cancellare le agevolazioni. Lo stesso ha fatto per l’annualità 2014 ad un mese di distanza dalla delibera, adottata con i poteri di giunta, con cui aveva disposto una complessa procedura di “sanatoria” per le concessioni per le quali non era stato pagato il canone (non dovuto) e per di più ritenendole decadute.
Ciò che però lascia veramente basiti in tale vicenda è la determina di accertamento di Settore n. 312 del 19 dicembre 2014 del dirigente del servizio finanziarie, pubblicata il 4 febbraio 2015 (le determinazioni Dirigenziali sono, da alcuni mesi, prive del numero progressivo di identificazione nonché della necessaria sottoscrizione) con la quale si è provveduto ad accertare in bilancio il canone di € 1.706.790,00 per gli anni 2013 – 2014 in presenza di un regime di “sospensione” stabilito con atti adottati dal Commissario.
Tutto ciò sebbene con determina del 22 ottobre 2014, ma pubblicata a gennaio 2015, avesse, il medesimo dirigente, impegnato la somma di € 21.300,00 dando come motivazione la necessità di procedere alla restituzione delle somme versate da alcuni utenti a causa della indeterminatezza delle altalenanti procedure di sospensione ed esenzione del canone. Questo, devo ripetermi, malgrado, come dimostrato anche dal regolamento presente sul sito dell’ente, mai modificato ai sensi dell’art. 52 d. lgs. 446/97, le cui procedure sono le sole che legittimano il cambiamento. Viene naturale chiedersi se tali operazioni costituiscano dei raggiri nei confronti dei cittadini, perpetrati con artifizi tecnico-giuridici, in assenza di ogni trasparenza e lealtà. Si sta dando corso ad una violazione eclatante dei principi che regolano l’ordinamento perché si stanno sottoponendo a canone i passi carrabili, si sta calpestando il principio di irretroattività, si sta parlando di decadenza delle concessioni in costanza di agevolazioni totali dal canone.
Violazioni che si sommano ad imprecisioni, irregolarità ed illegittimità, sia tecniche che procedimentali, con il risultato di ingenerare una confusione ed una illegalità enorme. Nel concludere, dunque, non mi resta che augurarmi che provvediate a verificare la correttezza tecnica e giuridica di quanto ho espresso in questo scritto. Pur comprendendo le difficoltà che state incontrando, l’auspicio è che si provveda alla rinuncia alle ripetute minacce di porre all’incasso somme che non sono in nessun modo dovute e, perché no, a darmi atto degli errori che taluni hanno commesso nella rappresentazione dei fatti. Diversamente non resterà che stare a vedere se i cittadini della Provincia consentiranno questo ulteriore sopruso o se saranno in grado, come sempre, di comprendere e agire. Godendo del conforto della correttezza del mio operato, attendo gli sviluppi della vicenda. RingraziandoVi per l’attenzione. Antonello Iannarilli”.